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Fallstricke der Beteiligungsdebatte

Jonas Gobert |  25. Juli 2013 |   |  Drucken

[gastbeitrag]: Jonas Gobert über die Frage, warum Partizipation meist wenig mit direkter Demokratie gemein hat.

Im öffentlichen Diskurs wird Beteiligung leichtfertig mit direkter Demokratie assoziiert. Dabei unterscheiden sich Verfahren, die gemeinhin als Bürgerbeteiligung bezeichnet werden, in zwei wesentlichen Punkten von den klassischen direkt-demokratischen Instrumenten: Erstens, die Beteiligung ist nicht direkt, sondern vermittelt. Zweitens, die Beteiligten dürfen nicht entscheiden, sondern nur beraten.

Für beides gibt es gute Gründe, die in einem Diskurs über eine neue Planungs- und Beteiligungspraxis berücksichtigt werden müssen.

1. Missverständnis: Die Beteiligung ist nicht direkt, sondern vermittelt

Im Diskurs zu Beteiligung wird eine verkürzte topologische Metapher gebetsmühlenartig wiederholt: Der Bürger soll an die Exekutive „heranrücken“, um unmittelbar, direkt und auf Augenhöhe mit ihr zu kommunizieren. Betrachtet man die bestehenden Beteiligungsinstitutionen, so zeigt sich, wie schief diese Metapher geraten ist. In nahezu allen realen Formen der Bürger- oder Öffentlichkeitsbeteiligung sind intermediäre Organisationen ein essenzieller Bestandteil des Beteiligungsprozesses; seien es Verbände, Parteien oder Bürgerinitiativen. Wann immer ein breites Interesse an Beteiligung vorhanden ist, springen bestehende zivilgesellschaftliche Organisationen als Träger eines Anliegens ein oder Organisationen werden neu gegründet, die sich alleine einem bestimmten Thema oder Ereignis widmen. Bei „Stuttgart 21“ war beides zu beobachten: Auf der einen Seite haben Parteien (Organisationseinheiten der Grünen, SPD und der Linken) und Verbände (Gewerkschaften und Umweltverbände) sich schnell das Thema zu eigen gemacht und mit ihren Ressourcen Positionen unterstützt. Auf der anderen Seite wurden Bürgerinitiativen (bspw. Umkehrbar e.V.)[1] gegründet, die schnell eigene Organisationsstrukturen herausgebildet (Organisationsebenen, Sprecherposten, Internetplattformen, rechtlicher Vereinsstatus) oder die Strukturen ihrer Bündnispartner genutzt haben.

In einem Artikel auf taz.de wird deutlich, wie künstlich die Vorstellung einer direkten Partizipation tatsächlich ist. Der Chef der „Stiftung Zukunft Berlin“ Volker Hassemer wird im Zusammenhang mit dem Dialog um die Nutzung des Berliner Spreeufers mit den Worten zitiert: „Hier begegnen sich Bürger und Verwaltung erstmals wirklich auf Augenhöhe“.[2] Bei näherer Betrachtung des Konflikts ist allerdings zu erkennen, dass in dem Dialogforum der „normale“ Bürger gar nicht zu Wort kommt. Stattdessen verhandeln fast ausschließlich Repräsentanten von Organisationen über die Zukunft des Spreeufers , nämlich Vertreter von Liegenschaftsfonds, Eigentümerunternehmen, Wasserbetrieben, Kulturvereinen und Umweltverbänden. Dieser Vermittlungstrend ist schon auf kommunaler Ebene zu beobachten, verstärkt sich aber, je weiter man nach oben blickt. Gerade auf den höheren Politikebenen ist die an zivilgesellschaftliche Organisationen „delegierte bürgerschaftliche Partizipation bestimmend“[3].

Das heißt, dass es auch auf Seiten der Beteiligten  einen Repräsentationsmechanismus gibt: Die Sprecher von Bürgerinitiativen oder Vorstände von Verbänden treten der Verwaltung mit einem Vertretungsanspruch gegenüber. Der Bürger „rückt“ tatsächlich – um die topologische Metapher wieder aufzugreifen – näher an die Exekutive, nur eben nicht ganz so nah wie angenommen. Die lange klassische Repräsentationskette aus Bürger-Abgeordnetem-Regierungsspitze-Minister-Verwaltung wird ergänzt durch eine kurze, alternative Repräsentationskette aus Bürger-Bürgerinitiative/Verband-Verwaltung.

2. Missverständnis: Die Beteiligung ist nicht demo“kratisch“, da die Bürgerinnen und Bürger keine Herrschaft ausüben

In den wenigsten Fällen hat der eingebundene Bürger bzw. die eingebundenen zivilgesellschaftlichen Organisationen in den Beteiligungsformen tatsächlich etwas zu entscheiden. Beteiligungsformen wie Runde Tische (vgl. Pumpspeicherwerk Atdorf)[4] oder Bürgerhaushalte (vgl. Bürgerhaushalt in Frankfurt am Main)[5] sind meist rein konsultativ. Inwiefern die Ideen der Konsultierten in die Entscheidung einfließen, liegt alleine – schon aus verfassungsrechtlichen Vorgaben – im Ermessen der Exekutivorgane.

In den formellen Genehmigungsverfahren zu größeren Bauvorhaben, die immer wieder Anstoß der Forderung nach mehr Beteiligung sind, gestaltet sich der Einfluss der Beteiligten etwas anders. In den Verfahren können Einwendungen gegen die Baupläne eingereicht oder von Privatpersonen und anerkannten Naturschutzverbänden gegen den Planfeststellungsbeschluss geklagt werden. Die Einwendungen und Klagen sind aber nur erfolgversprechend, wenn in der Planung des Vorhabens eine Rechtsverletzung erkennbar ist, das heißt beispielsweise der Lärm einer Autobahn bestimmte Richtwerte übersteigt oder Naturschutzgebiete beeinträchtigt werden.[6] Ist eine Rechtsverletzung nicht festzustellen, sind auch hier die Beteiligten auf den guten Willen des Projektträgers angewiesen. Daran wird auch das jüngst vom Bundestag verabschiedete Gesetz zur „Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung“ bei Großvorhaben[7] nichts ändern.

Der Beteiligungsprozess um die dritte Start- und Landebahn des Münchner Flughafens zeigt den Unterschied zwischen Beteiligungsverfahren und direkter Demokratie in Bezug auf die Entscheidungsgewalt besonders deutlich. Im Planfeststellungsverfahren wurde die Beteiligungsmöglichkeit über Einwendungen und Stellungnahmen stark genutzt. Vermittelt über ein Protestbündnis aus achtzig Gruppierungen gingen über 80.000 Einwendungen und über einhundert kritische Stellungnahmen von Verbänden und Gemeinden ein. Auch in einem „Nachbarschaftsbeirat“, den der Flughafenbetreiber als Dialogforum eingerichtet hatte, brachten sich die Projektgegner ein. Es half alles nichts, das Vorhaben wurde genehmigt und der Flughafenbetreiber war nicht zu Zugeständnissen bereit. Erst mit einem Bürgerbegehren und schließlich einem erfolgreichen Bürgerentscheid gelang es den Münchnern, die Start- und Landebahn zu verhindern, denn die Stadt München ist als Gesellschafter des Flughafenbetreibers an die politische Entscheidung ihrer Bürgerinnen und Bürger gebunden.

Empfehlung

Die organisatorische Dimension der Partizipation auf Seiten der Zivilgesellschaft darf weder in den öffentlichen und wissenschaftlichen Diskursen noch in den institutionellen Reformansätzen so sträflich vernachlässigt werden, wie es momentan der Fall ist. Organisation und damit Arbeitsteilung sind Grundvoraussetzungen von konstruktiver Mitarbeit der Bürgerinnen und Bürger. Die Bemühungen für eine neue Beteiligungspraxis sollten sich verstärkt auf die organisationale Ebene des bürgerlichen Engagements richten.

Der rein konsultative Charakter von Partizipationsverfahren muss kommuniziert und verfassungsrechtlich sowie demokratietheoretisch begründet werden. Der konsultative Charakter kann aber nur funktionieren, wenn sich Verwaltung und Projektträger auch wirklich beraten lassen und sich nicht nur auf Formalitäten und Gesetzestreue berufen. Hier muss ein Kulturwandel implementiert werden; nur so kann Politikverdrossenheit tatsächlich abgebaut werden.

Jonas Gobert hat im Mai 2013 an der Goethe-Universität seine Doktorarbeit zur Beteiligung von zivilgesellschaftlichen Organisationen in staatlich-nahen Gremien abgegeben. Seine Promotion wurde von der FAZIT-Stiftung gefördert. Zurzeit arbeitet  er freiberuflich in der Politikberatung.


[1] Vgl.: Aktionsbündnis Kopfbahnhof 21. Über uns. http://www.kopfbahnhof-21.de. 08.03.2013.

[2] Litschko, Konrad. 2013. Neustart für Spreeufer. taz.de. http://www.taz.de/Demokratischere-Planung/!110132/.

[3] Frantz, Christiane. 2009. Die Funktionalisierung der Zivilgesellschaft in der EU – Auswirkungen auf Legitimation, Responsivität und Partizipation. In: Christiane Frantz und Holger Kolb (Hrsg.), Transnationale Zivilgesellschaft in Europa. Traditionen, Muster, Hindernisse, Chancen. Münster ;, New York: Waxmann.

[4] Vgl.: Ziekow, Jan, Oscar Gabriel, Uwe Remer, Franz Buchholz und Christoph Ewen. 2013. Forschungsbericht BWPLUS. Evaluation und Begleitforschung Evaluation und Begleitforschung „Runder Tisch Pumpspeicherwerk Atdorf“.

[5] Vgl.: Geißel, Brigitte, Alma Kolleck und Martina Neunecker. 2013. Projektbericht „Wissenschaftliche Begleitung und Evaluation des Frankfurter Bürgerhaushaltes 2013“.

[6] Vgl.: Verwaltungsgerichtsordnung § 42, Bundes-Immissionsschutzgesetz und Bundesnaturschutzgesetz § 64.

[7] Vgl.: Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren.


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